「沖縄通信」第127号（2017年10月） 辺野古を止める「ひとり」になろう Stop！辺野古新基地建設！大阪アクションが3周年集会を開く Journalist World ジャーナリスト・ワールド

日本キリスト教団大阪教区沖縄交流・連帯特別委員会（ぼくが委員長を務めている）も呼びかけ団体になっている「Stop！辺野古新基地建設！大阪アクション」は、8月27日に3周年集会として「辺野古を止める『ひとり』になろう」を大阪・天満のPLP会館で開催しました。この大阪アクションは2014年8月に6団体の呼びかけで結成しましたが、現在呼びかけ団体は19団体になっています。

　ちなみに19団体は沖縄交流・連帯特別委員会以外に、辺野古に基地を絶対つくらせない大阪行動／沖縄とともに基地撤去をめざす関西連絡会／しないさせない戦争協力関西ネットワーク／沖縄意見広告運動・関西事務所／ジュゴン保護キャンペーンセンター／日本キリスト教団大阪教区社会委員会／沖縄の高江・辺野古につながる奈良の会／関大校友連絡会／9条改憲阻止共同行動／釜ヶ崎日雇労働組合／辺野古の海に基地をつくらせない神戸行動／基地のない平和で豊かな沖縄をめざす会／緑の大阪／岩国・労働者反戦交流集会実行委員会／大阪教育合同労働組合／関西・沖縄戦を考える会／学生企画ネットワーク／辺野古に基地を絶対つくらせない宝塚サイレント行動で、ぼくは共同代表のひとりを受け

持っています。 神戸行動の平石さんと沖縄交流・連帯特別委員会の長谷川さんの司会で始まった集会は200名を優に超える参加があり、会場は満席で用意した資料が足りなくなりました。高作正博・関西大学教授の「差し止め訴訟と埋め立て撤回の展望」と題した講演をメインに、翁長久美子・名護市議会議員の報告

<司会を担当した平石さん（左）と長谷川さん（右）> 「稲嶺市政と名護市民の想い」を受け、牧志徳さん＆奥ちひろさんの島唄ライブ、辺野古現地報告がおこなわれました。集会終了後には梅田・ナビオ前までデモをおこない、辺野古新基地反対をアピールしました。以下のレポートは高作教授の講演録です。文責はぼく・西浜にあります。

高作正博教授 講演　　差し止め訴訟と埋め立て撤回の展望

序　「埋め立て承認の取り消し処分」の取り消しまで

　議論の発端は何なのか？まず仲井眞・前知事の決定が二つある。一つは埋め立ての承認とそれに加えて岩礁破砕許可が出された。これによって埋め立てが実際に進むようになった。それに対し、翁長・現知事は埋め立て承認の取り消し処分をおこなった。取り消し処分をめぐって、これまで議論がおこなわれてきた。

和解が成立する（2016年3月3日）まで

① 日本政府が埋め立て承認の取消処分に対する代執行訴訟を起こす。

② 沖縄防衛局は埋め立て承認の取消処分に対する執行停止・不服審査請求をおこなう。それに対し、

③ 沖縄県は国交相による執行停止に対する2つの取消訴訟を起こす。

2016年3月4日、これら訴訟に対し福岡高裁那覇支部が和解勧告を出した。これに日本政府と沖縄県が応じて和解が成立する。和解により

①ʹ日本政府は代執行訴訟を取り下げる。

②ʹ沖縄防衛局は執行停止・不服審査請求を取り下げ、工事を一時中止する。

③ʹ沖縄県は2つの取消訴訟を取り下げる、ことになる。

（満員になった会場）

　和解後、本来は協議を続けるべきなのに、同月7日、すぐに日本政府は沖縄県に対し、埋め立て承認の取消処分の取り消しを指示する是正の「指示」を出し協議をまったくおこなわない。そして7月22日、日本政府は埋め立て承認の取消処分を取り消さない沖縄県の行為（不作為）が違法であることの確認を求める不作為違法確認訴訟を提起する。9月16日、福岡高裁那覇支部は日本政府の主張を認める判決を出し、12月20日、最高裁も原審と同旨の判決を出す。結果、沖縄県は同月26日に埋め立て承認の取消処分を取り消す決定をした。

　重要なことは、岩礁破砕許可が切れている状態にもかかわらず工事が続いている点である。だからこれからの焦点は、基地建設に反対する民意と県政の立場が重要となってくる。これを維持するためには市民運動の側が引き続き基地建設反対の運動を進めなければいけない。それを政治の場に反映させて、沖縄県政、名護市政に基地建設反対の姿勢を貫いてもらうように圧力をかけ続けることが重要だと思っている（拍手）。

基地建設を止めるための手段として、岩礁破砕の許可がないままに工事をおこなうことは違法だとして、今年2017年7月24日に沖縄県が工事の差し止め訴訟を提起したが、もう一つの手段として撤回というものが残されている。ここで承認の「取消」と承認の「撤回」とが何が違うのかを整理しておきたい。 行政行為の「取消」というのは、行政行為によって法律関係が形成・消滅した時、その行政行為に瑕疵があるので、これを取り消すことによって法律関係をもとに戻すということ。行政行為の「撤回」というのは、瑕疵なく成立した法律関係について、その後の事情により、その法律関係を存続させることが妥当でないということが生じた時に、この法律関係を消滅させる行政行為をいう。最初から誤っていたから取り消しましょうというのが「取消」であるのに対して、最初は良かったのだけど後からおかしくなったので撤回しますというのが「撤回」になる。両者は別々なので、「取消」では沖縄県は裁判で負けたが、「撤回」が残っている。 １ 沖縄県による差し止め訴訟の提起 前に述べたように7月24日、沖縄県は二つの訴訟を同時に提起した。一つは普天間飛行場代替施設建設事業にかかる岩礁破砕等行為の差し止め請求、それともう一つは沖縄県知事の許可を受けることなく岩礁破砕等行為をしてはならないとの仮処分命令を求める申し立てである。前者だけだと、差し止め請求訴訟の審理をしている間も工事は止まらない。訴訟で争っている間に工事が終わってしまう可能性がある。例えば、あとで「工事は違法でした」となった時に、埋め立てた土砂を取り除くことが必要になるが、裁判所の判断は“出来ちゃったものは仕様がないので、そのままでいいです”との判決が出されるのではないか。

（講演する高作正博教授）

（その1）ダムの建設を巡っても同様の判断がなされた。ダムの建設が違法であった。だけど裁判中にダムが出来てしまった。違法だったから壊せと言うのかといえば、裁判所は違法だけども取り壊す必要はないとの判断をする。これは法律で認められている判断の仕方で、事情判決といわれる。今回の辺野古の埋め立てに関しても、同じことがおこなわれる可能性がある。従って訴訟を起こすと同時に「一旦止めなさい」というもう一つ別の訴訟を起こしておかないと工事が進んでしまう。「一旦止めなさい」というのが二つ目の仮処分命令の申し立てになる。この二つの訴訟が同時に提起されていることがとりわけ重要なところだと指摘してお きたい。 裁判を起こすにあたって、6月7日に知事は記者会見をおこなった。「前回、 最高裁まで争った上で、今回また再び法廷の場での争いになるということですが、知事はどんな思いで今回の裁判に臨まれるのですか」との記者の質問に対し、翁長知事は次のように答えている。

沖縄県は、昨年の最高裁判決に従った結果、前知事が埋め立てを承認し　たという原点に戻ることになりました。それ以降も設計変更等いろいろな手続きについて、改めて一つひとつチェックをしていかなければなりません。

　　　　（牧志徳さん＆奥ちひろさんによる島唄ライブ）

判決後の手続きとして岩礁破砕等の許可もありましたが、今日までの水　産庁の考え方も含めてやってきたことが、いとも簡単に趣旨を変えられて、

岩礁破砕の許可を必要としない形で、

工事をするということからすると、普段から政府が言うような“沖縄県民に寄り添う”との態度は見えてきません。

沖縄県としては、法に基づいてチェックをする必要があると考えており、しっかり対応していきたいと思っております。

　もう一つ、和解との関係で、記者は「政府は和解条項でも、判決の趣旨に従うと知事は明言したではないかと批判しているが、どう反論されるのですか」と質問している。それに対し、知事は

「判決に従って」ということについては、沖縄県は、最高裁判決に従って、埋立承認取消しを取り消しており、それで全て終わっております。

　　　しかし、今後どういう工事のやり方をおこなっても、もう何も県の了解などいらないということでは全くなく、最高裁で判決を下されたから自由にやってもよいということではないと思っています。

　　　国においても、また新たな形で県との約束をしっかり守って、また当然のことながら法律の趣旨に則って対応すべきであります。

　同席した弁護士も次のように発言した。

　　　公有水面の埋立承認を得て、埋め立て工事をするために岩礁破砕が生じ

るわけですが、今まで全部岩礁破砕許可を得てきているわけです。那覇空港にしてもそうです。

　　　日本は法治国家ですから、当然、法律を守っていただかなければいけません。 どういうことかと言えば、和解は当時出されていた裁判を取り下げて、改めて指示を出す。それについては裁判で再び争った時に、その趣旨に従ってやってくださいということだった。判決が出たので、翁長さんは埋立承認取消しを取り消した。和解はここまでだということになるので、その後に生じた許可なく埋め立てをすることは適法かどうかという問題は、和解条項に入っていなかった。従って、今おこなわれている裁判は和解の外の問題になるので、和解の趣旨に反しない。当然、これは沖縄県の側に正論があると思っている。

（報告する翁長久美子・名護市議会議員）

もう一点指摘しておかねばならないことがある。和解の内容は、「国地方係争処理委員会で判断をしてもらう。ここで違法だったらこうしてください、適法だったらこうしてください、どっちへ行っても最後は訴訟になって返ってくるから、裁判所の判断に最終的に従ってください」というものだった。ところが国地方係争処理委員会の裁決は、「私たちは判断できません」というもので、違法とも適法ともいわなかった。ということは、和解条項は、違法といわれたら…、適法といわれたら…というものだったから、国地方係争処理委員会は判断をしなかったので、結局、和解の話はここで終わっていると考えられる。だから、今回の訴訟は和解と無関係なので、和解によって拘束されるという理屈は成り立たない。どっちの理屈を取っても、沖縄県の側に分があると指摘しておきたい（拍手）。 次に、差し止め訴訟における沖縄県の主張と論点を見ます。岩礁破砕許可の期限が切れても工事続行は適法か？という問題があります。日本政府は適法であるとの主張、沖縄県は違法であるとの主張をしている。どこで考え方が分かれているのか。日本政府の主張は当該漁場で権限を持っている漁協が漁業権を放棄した。許可が必要なのは「漁業権の設定されている漁場内」（規則第39条第1項）であり、漁協の放棄（漁業法第31条）により「漁業権の設定されている漁場」は消滅した。だから許可が要らなくなっているから許可なく埋め立てても構わないとの主張。一応日本政府の主張は条文の表側だけを見ると成り立つようにも見える。ところがやはり、いろんな法律学者が指摘しているように、沖縄県の主張の方が正しいと思う。そもそも漁協の同意と知事の許可はまったく別次元の問題で、考え方としてはこういう発想だ。まず知事が許可を出して、ここは漁場ですとの判断が出される。次に漁場の設定された地域において誰が漁業権を持つのかということで漁協に与える。このように二本レールが走っている。国の主張は漁協が漁業権を放棄したから知事の許可は要らないんだという一本のレールである。沖縄県の主張は、「漁業権の変更には都道府県知事の『免許』を要する」（漁業法第22条第1項）、「漁業の許可内容の変更にも知事の『許可』を要する」（規則第14条）に基づいて、漁業権の放棄によっても知事の免許・許可は必要であるというものであり、裁判所はこの判断をどうするのかが問われることになる。「免許」とか「許可」とかいう仕組みは、何のために知事に与えられている権限なのか？例えば、いろんな漁業関係者がいる中で調整をするのだとなれば、全漁業関係者が同意しておればそれで終わりという理屈はないわけではない。ですが、この知事の権限というのは権利、利益の調整だけでは済まない。というのは、「免許」「許可」が知事の権限とされている。これは、自然環境の保護という公益の確保のためである（水産資源保護法第1条、第4条、規則第1条）。権利、利益の調整プラス公益の確保が入っているので、単に関係者が同意しているというだけでは済まなくて、最終的には知事がOKと言わないと何の権限の変更もなされない仕組みに法律上はなっている。そうすると国の主張はおかしいということになる。

講演する高作正博教授（その2）

建築物を建てる場合には建築許可が要る。そこに住んでいる付近の住民全員が同意しているから、工事関係者は「許可」なく工事をしていいかというとそんなことはない。付近に住んでいる住民の同意だけでなく自然環境の保護も許可権限に与えられているから、同意があったからと言って「許可」がなくなっていい訳ではない。今回も建築許可の場合と同様だと考えていい。裁判で争われるが、理屈としては県の主張の方が正しいのではな

いかと指摘しておきます。

　ここで一つ、難しい問題を実は抱えている。地方自治体が国を相手に裁判で争うことができるのかという問題です。国が沖縄県を訴えていた前の裁判は地方自治法という特別の規定があったので訴訟が可能だった。ところがこういう特別の規定がない時に、普通の訴訟手続きで自治体が国を訴える裁判が出来るのかどうかは従来から難問とされてきた。最高裁の判例はそもそも訴訟の提起自体を認めない、つまり却下すべきというもので、この先例に従うと沖縄県からの国を相手とする裁判は下手をすると却下になる可能性が高い。裁判論としては地方自治体が国を訴えることが出来るのだという入り口をどうやってこじ開けるのかというのが裁判手続きの上ではとても重要な、しかも難しい問題として残っている争点です。ここさえこじ開けてしまえば、沖縄県の主張の方に分があるので裁判に勝つ見込みがあるが、入り口を突破できるかという問題が厄介です。この点に注目してもらいたい。 ２ 差し止め訴訟の「法律論」と「政治論」 沖縄県は何故裁判を起こすに至ったのか？一言でいえば法治国家の回復です（拍手）。すなわち、水産庁の見解が豹変する2017年3月14日まで、従来の政府見解・行政解釈・通説は、許）によって決定される。〇 私人（漁業権者）の意思のみで行政行為の内容を変動させることはできない。〇 漁協が漁業権の一部放棄の決定をしたとしても、漁場の縮小を内容とする変更免許が為されない限り漁業権は設定されており、岩礁破砕には規則上の許可が必要、というものだった。 ところが、同年3月14日、水産庁の見解が豹変する。〇 漁業法第31条に基づく漁業権の放棄により、漁業法第22条の免許を受けなくても漁業権は消滅している。〇 そのため、規則第39条第1項の「漁業権の設定されている漁場」に該当しない。

“沖縄を（に）返せ”を歌う（左から2人目が筆者）

〇 それ故、岩礁破砕には知事の許可を受ける必要はない、という もの。政府と水産庁が解釈のすり合わせをしたものです。このことに対して沖縄県側が怒っている。従来従ってきた見解は何だったのだと。 このことに対して3月16日、沖縄県知事は以下のようなコメントを出している。

　　　水産庁長官の平(マ)成(マ)29年3月14日付け文書が添えられておりましたが、その内容は、これまでの政府見解や、水産庁自らがおこなってきた地方自治法に基づく技術的助言と整合するとは到底考えられない内容でありました。従来の国の見解としては、昭(マ)和(マ)60年や平(マ)成(マ)元年の政府見解のほか、10年に1度の漁業権一斉切り替えの際に各都道府県に対して示される、水産庁からの技術的助言が存在し、これらに基づいて、全国的に行政実例が積み重ねられてきたと認識しております。しかしながら、今回の水産庁の文書は、長年示されてきた見解が、辺野古案件のために恣意的に変更されたとしか受けとることの出来ない内容であり、政府が常々述べている法治国家とはほど遠く、まさに辺野古唯一という視点しかない、国の強硬な姿勢が浮き彫りになったと考えております。本県における過去の許可の取り扱い事例を見ても、漁業権の一部放棄がなされたことをもって許可を不要とする取り扱いはおこなっておりません。直近の那覇空港の事例でも、漁業権者において辺野古埋め立てと同様の手続きがなされているにもかかわらず、新たな許可申請がおこなわれており、今回の沖縄防衛局の対応は、国の二重基準であって、決して許されるものではありません（差止訴訟訴状87ページ）。 このように、辺野古の埋め立てについてだけ例外で、許可が要らなくなったのだと突然言い出す横暴振りを目にした時に、当然応じられないと判断した知事のコメントは非常に適切なものだと思う（拍手）。法律論としては、法治国家の回復を求める裁判なのだということです（拍手）。

　次に、差し止め訴訟の政治的意義に関して、埋め立て承認「撤回」をめぐる議論を見ることにします。撤回問題法的検討会は2015年5月1日付『意見書－撤回問題に関する意見書』で、「撤回権限は、都道府県知事の広い自由裁量に委ねられており、本件埋め立て承認の撤回が公益性を有することは明白であり、撤回以外に埋め立てを回避する手段がないことも明らかであるから、沖縄県知事は、その判断をなし得るものである」と、つまり撤回は可能であると述べている。 撤回をめぐる議論には二つの議論がある。一つは「撤回すべきである」論、もう一つは「撤回すべきでない」論と呼べるものである。前者の「撤回すべきである」論は、

9月9日、第683回大阪行動（後方に筆者）

〇 すぐにでも撤回しなければ工事が続行し、事実上埋め立てを容認することになる。というもので、後者の「撤回すべきでない」論は、〇「撤回」をすれば、沖縄防衛局による審査請求・執行停止、また国による「撤回」取り消しの是正指示及び不作為違法確認訴訟の提起を誘発する。〇 不作為違法確認訴訟になれば、再び「政治的判断」により沖縄県が敗訴するおそれが高い。〇 最後の手段を失うことで、辺野古の埋め立てを止めることは不可能になる。というものである。 「撤回すべきである」論と「撤回すべきでない」論の両方の狭間にいる県外の私たちは、それではどうすれば良いのかを整理しておかねばならない。ここで第3の議論－「撤回しない方がよい」論を紹介しよう。これは、〇 最後の手段（撤回）を残したまま闘争を続けることが可能となる。〇 2018年1月の名護市長選、2018年11月の沖縄県知事選、2019年7月の参議院選、2020年6月の沖縄県議会選等で、県内移設反対の民意を継続すべき。〇 選挙結果と市民による反基地運動との連動・拡大により勝利をめざす。というものである。 この三つのあり方の中でどの立場が客観的に正しいのかは中々言えません。戦略的にどうなのか、最後の手段を保持したままで闘争を続けること、これが可能なのは「撤回しない方がよい」で、でもいつでもカードは切れるのだというスタンスは取り続けることが重要かと思う。「撤回すべきでない」とまで言うとあまりにも後ろ向きで、当面カードは切らないというのが適切ではないかと思います。 結 市民運動での受け止め方そうすると、民意を作る私たちの側には今後何が求められるのか。市民運動の位置付け、これは市民運動こそ「主・メイン」である！ということである。 小林 武は『沖縄の平和的生存権』（『法学セミナー 751号』2017年所収）で、「『主権者国民・住民による政治運動（主権的権利の行使）』と『自治体の法的権限行使』との『両者の有機的結合・一体的共同』の態勢を構築することが勝利のカギとなるが、やはり、民衆が行動する前者の政治活動こそ主戦場であるといえよう」（8ページ）と述べている。私もこれに共鳴します。今ここで、意見の違いを超えて、辺野古新基地建設阻止で共闘する逞しさこそが求められます。本日の集会、そしてあとでおこなわれるデモ行進が辺野古新基地建設を巡る大きな運動になることを願って、私の話を終わります（拍手）。